上海“科改25条”出台在改革开放40年后、“十三五”冲刺的关键时期，着力解决由谁来创新、动力哪里来、成果如何用等根本性问题，着力破除制约创新驱动发展的体制机制瓶颈。

2019年3月，上海出台《关于进一步深化科技体制机制改革 增强科技创新中心策源能力的意见》（以下简称“科改25条”），着力加强具有全球影响力的科技创新中心建设，聚焦“增强创新策源能力”的政策目标，围绕科技创新中心的战略定位和核心目标，统筹科技创新和体制机制创新，提出了促进各类主体创新发展、激发广大科技创新人才活力、推动科技成果转移转化、改革优化科研管理、融入全球创新网络、推进创新文化建设等六个方面25项重要改革任务和举措。

5个多月以来，为贯彻落实意见精神，上海市科委先后围绕新型研发机构发展、扩大科研事业单位科研活动自主权、科技计划项目管理、科研诚信建设等出台了若干政策，聚焦解决由谁来创新、动力哪里来、成果如何用等根本性问题，着力破除制约创新驱动发展的体制机制瓶颈，完善创新治理体系，优化区域创新生态，激发创新主体活力，不断增强创新策源能力，提高改革的“含金量”，扩大开放的视野。

体制、活力、网络、精神

聚焦四大改革任务举措

破解科技体制机制顽瘴痼疾，进一步释放创新潜能，“科改25条”重点提出了以下几项改革任务举措。

一是深化科技体制机制改革。改革开放40多年来，从“科学技术是第一生产力”的重要论断到“创新是引领发展的第一动力”，科技体制改革在其中历经往复。面对国家重大战略攻关需求和科技安全，必须加快推进科技体制机制改革，“科改25条”明确提出要加强科技体制机制改革的系统设计和分类指导，深化高校、科研院所和医疗卫生机构科研体制改革，优化人才评价制度，实施知识价值导向的收入分配机制，优化财政科技投入方向、方式和重点，改革优化科研管理机制，提升管理效率和服务能力，提高科研质量和绩效，支持中央在沪科研单位建设世界一流研究机构，打破制约科技水平和创新能力提升的体制机制障碍，以高水平的原创成果切实维护国家战略安全和科技领域安全。

二是激发各类创新主体活力。要让各类主体有获得感，“科改25条”根据不同创新主体功能定位和使命要求，扩大高校、科研院所和医疗卫生机构自主权，壮大企业技术创新主体，瞄准世界科技前沿领域打造国家战略科技力量，大力发展新型研发机构，引导和支持各类创新主体加强协同创新，加快推进分类管理改革，推动实施章程管理，构建完善主体多元、开放协同的科研力量布局和研发体系，形成各类研究机构优势互补、合作共赢的发展格局。坚持培养和引进并举，改革优化人才培养使用和评价激励机制，让真正具有创新精神和能力的人才名利双收，营造人才近悦远来、各尽其才的发展环境。

三是积极融入全球创新网络。40年来，上海积极扩大开放，面向全球，推进具有全球影响力的科技创新中心建设，其重要特征是连接全球科技网络节点，配置全球科技创新资源。“科改25条”提出以更加开放的胸怀和前瞻性的视野，积极主动融入全球创新网络，在更广领域、更大范围、更高层次集聚配置创新资源和要素。以自贸区投资贸易便利化改革深化和新片区投资贸易自由化改革试点为契机，在更广领域、更大范围、更高层次集聚全球创新资源。支持国际科技组织、全球知名高校、科研院所、科技服务机构等落户上海，为上海科学家积极发起或参与国际大科学计划营造开放生态。发扬上海创新文化的深厚积淀，使科学精神和契约规则成为涌动创新的底蕴品牌，既是传承孕育之基，也是策动未来之本。

四是营造根植社会的创新精神。“海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和”是上海的城市精神，围绕科技创新中心建设，创新文化和创新氛围的营造应着眼于全社会。“科改25条”将推进创新文化建设作为重要改革任务，彰显开放、创新、包容的城市品格，弘扬追求真理、勇攀高峰、批判质疑、严谨求实的科学精神和爱国奉献、潜心研究、淡泊名利、提携后进的科学家精神，打造创新文化品牌，加强科研诚信体系，加强知识产权保护，让创新成为价值取向、创新文化成为上海文化品牌的重要内涵。

关注鲜明特征 把握本质内涵

过去的40多年来，上海因改革开放而不断获得新的发展动力，焕发勃勃生机；因科技创新发展而不断获得新的驱动力，事业蒸蒸日上。上海科技创新工作紧紧围绕经济竞争力提升的核心关键、社会发展的紧迫需求，坚定不移地以改革为动力，科技创新资源不断壮大、科技创新能力持续提升、创新生态得到优化，创新驱动发展、经济转型升级取得重大进展，具有全球影响力的科技创新中心稳步推进，这一切为上海经济和社会的发展提供了强有力的科技支撑与引领。

分析40年来上海科技创新政策路径，人们可以清晰地看到其所拥有的五个鲜明特征。

首先，从科学技术到科技创新发展范式的转变。上海科技创新发展路径，是一个不断扩展科学、技术和创新的内涵及范式的过程，比较传统的1978年科学大会，实际上只是在解决科学和部分技术的问题。后来的高新技术产业化、科教兴国战略则包含大量的技术和科学范畴，至此许多问题开始研究。而到了建设创新型国家、实施创新驱动发展战略阶段，又过渡到经济和科学技术发展的关系与交集。从演进路径来看，上海科技创新发展是一个不断修改完善、不断扩充的过程，并且还体现了问题导向和应用导向。

上海科技创新政策也经历了从科学政策、技术政策到科技创新政策的变化历程。科学政策是为了产生科学知识，一般来说要提供公共研究资金；技术政策是产业性的政策，是技术发展阶段用的，上海建立高新技术园区、发展高新技术产业，均属于技术政策；而创新是经济当中的一个总体表现，其政策的经济范围就更大一些。

其次，始终坚持深化科技体制改革。科技体制改革的主要任务就是建立完善的科技创新系统或科技创新体系，确保其适当地有一套能对国家技术创新系统的不同职能产生影响的机构、组织和政策；确保这些机构、组织和政策之间有一系列建设性的相互作用；确保适当地有一系列共同目标，这些目标与正在寻求的未来的重要发展是一致的；确保适当地有一个用于促进创新的政策环境。40多年来，上海科技体制改革正是围绕这一主线演变进展。

从1985年发布《中共中央关于科技体制改革的决定》吹响全国科技体制改革的号角，到30年后《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》踏上新的发展征程，再到上海“科改25条”出台，上海科技创新工作始终把科技管理体制和机制改革作为推动科技工作发展的牛鼻子，始终坚持服务于国家科技发展战略方针，坚决落实中央的部署与要求。从科技面向经济到科技与经济结合，再到科教兴市，最后到自主创新、创新驱动发展，并先后于1985年、1995年、2006年和2012年充分承接国家科技体制机制改革的决定，在不同阶段，上海都对改革方针、重点任务和政策措施做出具体部署。围绕上海发展战略进行科技体制改革实践，尊重市场规律和创新规律，加快政府职能转变，加强依法行政，发挥市场配置资源的决定性作用，建立政府、市场、社会各司其职、多元共治的创新治理模式，充分发挥各类主体积极性，着力构建“放、管、服”工作格局，聚焦供给侧结构性改革，大大提升了创新供给质量和效率，引领上海改革开放、创新发展。

第三，科技创新政策的法制化科学化。上海改革开放的40年，是突破引领创新求变的40年，也是科技创新政策供给支撑探索前行的40年。科技创新政策在促进科技创新与进步、夯实创新根基、着力引导企业自主创新方面发挥着至关重要的作用。

近年来，上海充分发挥区域优势，积极探索科技创新政策以及创新服务措施，不断优化科技创新政策体系，政策的针对性、协同性、时效性进一步提高，在功能与定位、制定与实施、要素与系统、联动与协同、落实与反馈、政策举措与法律法规等方面不断完善优化，鼓励创新、宽容失败的政策环境正在加速形成。科学系统完善的科技创造政策与服务体系为上海加快实施创新驱动发展战略提供了重要支撑。

第四，从点到线到面的多元系统协同创新。在上海科技创新发展历程中，始终坚持开放协同，服务国家战略全局，将支持多主体参与、加强协同创新作为推动科技创新的重要砝码，体现了正确处理点和面、破和立、当前和长远的关系的过程。

40多年来，上海科技创新参与主体渐趋多元，形成多层次多链条多样化的协同创新网络。在科学知识产生前端，众多高校和科研院所参与其中，加强与中央在沪单位的科技合作，开展重大科技项目联合攻关。共建大科学工程和研究平台，共建上海科技大学，建设国际领先水平研究机构，构筑上海人才高地，加强与上海大企业集团合作，开展技术储备和新产品技术开发等，取得了显著成效。在经济价值产生终端，调动广大企业主体创新意愿和动力，大力推动建立以企业为主体的产学研合作，使之成为上海知识创新和技术创新的资源，促进了上海科技企业在产业结构调整、企业经营转型、技术能级提升过程中加快战略性调整、完善经济运行机制，从而也带动了上海科技创新的转型升级。

第五，从面向全国到融入全球。从浦东开放开发到自由贸易试验区再到全球科技创新中心建设，回顾上海科技创新发展走过的历程以及取得的历史性成就和改革成果，不难发现，上海科技创新的每个发展阶段都有其清晰的任务目标和战略思路，这根本取决于始终把上海科技创新的改革目标放到国际国内的发展格局中进行定位和对标。

准确的定位使得上海科技工作基本上适应了世界经济和科技发展的趋势，适应了国家发展的需求，进而在上海经济和社会发展中的作用日益显现。上海科技创新发展，结合自身特点，做好改革先行先试，对标国际标准、瞄准世界科技前沿，围绕国家发展大局，以发展高技术、实现产业化为重点，开展科技创新活动，通过提升自主创新能力来提升上海城市融入全球的综合竞争力。一方面，上海通过推进浦东改革开放、先行先试，为系列国家制度创新提供试验田和改革地，在推动自身经济实现跨越式发展的同时辐射带动了周边区域经济和科技的发展；另一方面，通过大力发展高新技术产业、营造适合创新的良好生态、集聚国内国际高层次人才，使得上海的科技和经济发展水平在国内领先，在国际上也保持了较高的水准，在全球科技创新的地理分布图上占据了有利地形。

上海科技创新发展40多年，从扎实到不平凡，从先行先试到制度生根、从理念领先到落实落地，科技创新概念范畴不断清晰，科技创新目标与经济社会结合更加紧密，创新主体多元广泛，创新系统多元协同。“科改25条”既是上海深化改革的顶层“设计图”，也是科创中心建设的“施工图”，体现了系统谋划适应新时代高质量发展要求的改革思路、方向和重点，也为今后科技体制改革向纵深发展、探索新的创新实践留出了足够空间。

（作者系上海科学技术政策研究所副所长）